О признании незаконными и отмене некоторых положений Инструкции о порядке составления, выдачи, регистрации и хранения государственных актов и договоров аренды земли утвержденной приказом Госкомзема 04.05.1999 г. № 43

Постановление Высшего административного суда Украины от 20 апреля 2010 г. № К-8025/09

Коллегия судей Высшего административного суда Украины в составе:
председательствующего - Сирош М.В.
судей - Васильченко Н.В., Леонтович К.Г., Чалого С.Я., Черпицкого Л.Т.
при секретаре Сорокиной Л.В.
при участии представителя истца ФридманаО.О, ответчика Мельниченко М.С.

рассмотрев кассационную жалобу Киевского городского совета на постановление хозяйственного суда города Киева от 5 июля 2007 (дело № 45 \ 139- А) и постановление Киевского апелляционного административного суда от 11 февраля 2009 (дело № 22а -4674\08) по делу по иску Киевского городского совета к Государственному агентству земельных ресурсов Украины о признании противоправным и отмене Инструкции в части -
установил:
В январе 2007 г. Киевский городской совет обратился в суд с административным иском к Государственному агентству земельных ресурсов Украины о признании противоправным и отмене пункта 1.4, абзацев 3, 5, 6, пункта 1.16, второго предложения пункта 2.14, пунктов 3.1, 3.2, 3.10, первого и четвертого предложения пункта 5.2 Инструкции о порядке составления, выдачи, регистрации и хранения государственных актов на право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком и договоров аренды земли, утвержденной приказом Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 04.05.1999 г. № 43 (с изменениями и дополнениями, внесенными приказами Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 29.02.2000 г. № 27, от 23.08.2001 г. № 144, от 19.02.2002 г. № 17, от 02.07.2003 г. № 174, от 29.12.2003 г. № 322).

Исковые требования мотивированы тем, что оспариваемые положения Инструкции противоречат нормам Конституции Украины, Земельного кодекса Украины, Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине » , постановлениям Кабинета Министров Украины от 12.01.1993 г. № 15 «О порядке ведения государственного земельного кадастра» и от 02.04.2002 г. № 249 «Об утверждении формы государственного акта на право собственности на земельный участок и государственного акта на право постоянного пользования земельным участком ». Истец отметил , что оспариваемые положения Инструкции нарушают права и интересы Киевского городского совета, его исполнительного органа по осуществлению полномочий по выдаче и государственной регистрации документов , удостоверяющих право собственности или пользования земельными участками.
Постановлением хозяйственного суда города Киева от 5 июля 2007 в удовлетворении иска отказано в связи с пропуском истцом годичного срока для обращения в суд за защитой своих прав, свобод и интересов.

Постановлением Киевского апеляционного административного суда от 11 февраля 2009 постановление господарськгго суда города Киева от 5 июля 2007 изменено. В удовлетворении иска отказано на основании безосновательности исковых требований.
Постановление суда апелляционной инстанции обоснована соответствием оспариваемых положений Инструкции Конституции Украины, Закону Украины «О местном самоуправлении в Украине », Земельному кодексу Украины.

Не соглашаясь с принятыми судебными решениями , Киевский городской совет подал кассационную жалобу, в которой просит эти решения отменить, принять новое , которым удовлетворить исковые требования. Жалоба обоснована неверным применением судами норм материального права.

Заслушав докладчика, проверив материалы дела на предмет полноты и всесторонности исследования их судами и обоснованности применения норм материального права к спорным правоотношениям, изучив доводы кассационной жалобы , коллегия судей находит основания для ее удовлетворения.

Как усматривается из материалов дела, обжалованным п. 1.4 Инструкции определено, что Государственный акт на право собственности на земельный участок и государственный акт на право постоянного пользования земельным участком выдается на основании решения Кабинета Министров Украины, областной, районной , Киевской и Севастопольской городских, городского, поселкового, сельского совета, Совета министров Автономной Республики Крым, областной, районной , Киевской и Севастопольской городских государственных администраций.

То есть, указанным пунктом предусмотрен исчерпывающий перечень оснований выдачи государственных актов на право собственности и на право постоянного пользования земельными участками. В то же время согласно ст.ст. 81, 82, 116 Земельного кодекса Украины основаниями возникновения права собственности на земельные участки являются договоры купли- проодажи, дарения, мены , другие гражданско-правовые соглашения , внесение земельных участков в уставный фонд юридического лица, принятие наследства и т.д.

В соответствии со вторым предложением п. 2.14 Инструкции в случае отчуждения земельных участков из земель частной собственности государственный акт на право собственности на земельный участок участок подписывает соответствующий государственный орган земельных ресурсов на основании копии соответствующего договора, верность которого заверена нотариусом.

Пунктом 3.1 Инструкции предусмотрено, что государственные акты на право собственности на земельный участок, на право постоянного пользования земельным участком выдаются структурными подразделениями Центра государственного земельного кадастра при Госкомземе Украины.

Государственная регистрация государственных актов на право собственности на земельный участок, на право постоянного пользования земельным участком, договоров аренды земли осуществляется структурными подразделениями Центра государственного земельного кадастра при Госкомземе Украины (п. 3.2 Инструкции).

Первым и четвертым предложением п. 5.2 Инструкции предусмотрено, что для получения дубликата владелец утраченного (испорченного) государственного акта на право постоянного пользования или на право собственности на земельный участок письменно обращается в соответствующий орган, которым был выдан указанный государственный акт. Если в течение месяца со дня публикации никаких сообщений владельцу не поступило, то соответствующий орган, которым было выдано указанный государственный акт, дает поручение местному государственному органу земельных ресурсов Госкомзема Украины изготовить дубликат утраченного ( испорченного ) указанного государственного акта.

Отказывая в удовлетворении иска, суды сослались на то, что согласно статье 33 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине » к ведению исполнительных органов сельских, поселковых , городских советов, среди прочего, относиться регистрация субъектов права собственности на землю, регистрация права пользования землей и договоров на аренду земли ; выдача документов, удостоверяющих право собственности и право пользования землей.

Эти полномочия, как отметил суд, являются делегированными , а не собственными полномочиями исполнительного органа городского совета. Тогда как закона, который бы делегировал эти полномочия исполнительным органам, как отметил суд, на сегодняшний день не существует, что не исключает возможности осуществления этих полномочий Центром государственного земельного кадастра при Госкомземе Украины.

Также суды указали, что п. 3.10, 5.2, 2.14, 1.16 Инструкции не нарушают права Киевского городского совета, поскольку определенные в них полномочия Законами не отнесены к полномочиям городского совета, а потому эти положения Инструкции не противоречат закону.

Коллегия судей Высшего административного суда Украины пришла к мысли, что указанный вывод суда не основан на всесторонне изученных обстоятельствах дела и не соответствует требованиям норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Согласно статье 19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Согласно статье 2 Кодекса административного судопроизводства Украины по делам относительно обжалования решений субъектов властных полномочий административные суды проверяют, приняты они, в частности , на основании , в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Системный анализ имеющихся в деле доказательств относительно характера спорных правоотношений свидетельствует, что суды первой и апелляционной инстанций требования статьи 2 КАС Украины не соблюли.

Ссылаясь на отсутствие законодательного регулирования решения вопросов, которые спорными положениями Инструкции отнесены к Центру государственного земельного кадастра, суды ошибочно указали, что последний является органом исполнительной власти и указанные полномочия ему предоставляются Законом - приказом Госкомзема Украины.

Определение Центра государственного земельного кадастра, как исполнительного органа не основывается на требованиях Конституции Украины, которая определяет систему органов исполнительной власти, порядок их формирования и полномочия.
Государственное предприятие «Центр государственного земельного кадастра при Государственном комитете Украины по земельным ресурсам » в соответствии с приказом Госкомзема № 110 от 04.11.1997 г. создан с целью внедрения автоматизации ведения государственного земельного кадастра в Украине на базе широкого использования компьютерной техники для обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, граждан , предприятий , учреждений, организаций достоверной информацией о земле, выполнения работ, для информационного обеспечения ведения государственного земельного кадастра и отработки технологий работ.

Согласно Конституции Украины, Положения о Государственном комитете Украины по земельным ресурсам, которое утверждено Указом Президента Украины № 970 \ 2000 от 14 августа 2000, Госкомзем Украины не имел полномочий наделять , в том числе делегировать властные полномочия субъектам хозяйствования властных полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Украины, государственному предприятию, которым в данном случае является Центр государственного земельного кадастра при Госкомземе Украины.

Статья 10 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине »определяет , что сельские , поселковые, городские советы являются органами местного самоуправления, которые представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их от имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, определенные Конституцией Украины, настоящим и другими законами.

Статьи 11 настоящего Закона отмечает, что исполнительными органами сельских , поселковых , городских , районных в городах (в случае их создания) советов являются их исполнительные комитеты, отделы, управления и другие созданные советами исполнительные органы.

Статьей 33 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине » установлено, что к полномочиям исполнительных органов сельских , поселковых , городских советов в сфере регулирования земельных отношений относятся делегированные полномочия органов исполнительной власти такие как регистрация субъектов права собственности на землю , регистрация права пользования землей и договоров аренды земли; выдача документов , удостоверяющих право собственности и право пользования землей.
Коллегия судей, проанализировав нормы Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», закрепляющие полномочия исполнительных органов местного самоуправления, пришла к выводу, что Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» на законодательном уровне регулирует, какие именно полномочия органов исполнительной власти предоставлены органам местного самоуправления.

Таким образом, вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии любого нормативно-правового акта, которым делегировано исполнительным органам городских советов полномочия органов исполнительной власти относительно осуществления регистрации субъектов права собственности на землю, регистрации права пользования землей и договоров аренды земли , выдачи документов , удостоверяющих право собственности и право пользования землей не основывается на содержании Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине».

Кроме того, коллегия судей учитывает , что согласно Сообщению Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, которое напечатано в газете «Урядовий курьер » № 113 27 июня 2007 Государственным комитетом Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства было принято решение № 35 от 18.04.2007 г. «О необходимости устранения нарушений Государственным комитетом Украины по земельным ресурсам принципов государственной регуляторной политики согласно требованиям Закона Украины от 11.09.2003 г. «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности»относительно отмены приказа Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 02.07.2003 г. № 174 «Об утверждении Временного порядка ведения государственного реестра земель», как такого, который не отвечает основным принципам государственной регуляторной политики.

Учитывая невыполнение Государственным комитетом Украины по земельным ресурсам решения Госкомпредпринимательства Украины в установленный срок и исходя из содержания полномочий Комитета, регламентированных частью 5 статьи 28 Закона «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» действие приказа Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 02.07.2003 г. № 174 «Об утверждении Временного порядка ведения государственного реестра земель » остановлено с 18 июня 2007 года.

На основании указанного, коллегия судей пришла к выводу , что оспариваемые положения Инструкции о порядке составления, выдачи , регистрации и хранения государственных актов на право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком и довогорив аренды земли не соответствуют нормам материального права, регулирующие эти правоотношения, противоречат им, нарушают законные права Киевского городского совета.

Государственный комитет Украины по земельным ресурсам, утвердив своим приказом указанные положения Инструкции, действовал способом, не предусмотренным действующим законодательством и вышел за пределы собственных полномочий.
Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций обстоятельства дела установили полно и правильно, но неверно применили нормы материального права, что привело к принятию незаконного решения.

Согласно статье 229 КАС Украины суд кассационной инстанции вправе отменить судебные решения судов первой и апелляционной инстанций и принять новое решение, если обстоятельства дела установлены полно и правильно, но суды первой и апелляционной инстанций нарушили нормы материального или процессуального права , что привело к принятию незаконного судебного решения.

На основании указанного, руководствуясь ст.ст. 220, 221, 229, 230, 232 КАС Украины, коллегия судей -

п о с т а н о в и л а:

Кассационную жалобу Киевского городского совета удовлетворить.

Постановление хозяйственного суда города Киева от 5 июля 2007 по делу № 45\139- А и постановление Киевского апелляционного административного суда от 11 февраля 2009 по делу № 22-а-4674\08 отменить.

Иск Киевского городского совета удовлетворить. Признать противоправными и отменить пункт 1.4 , абзацы 3, 5, 6 пункта 1.16 , второе предложение пункта 2.14 , пункты 3.1, 3.2 , 3.10 , первое и четвертое предложения пункта 5.2 Инструкции о порядке составления, выдачи , регистрации и хранения государственных актов на право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком и договоров аренды земли, утвержденной приказом Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 04.05.199 г. № 43 (с изменениями и дополнениями, внесенными приказами Государственного комитета Украины по земельным ресурсам от 29.02.2000 № 27, от 23.08.2001 № 144, от 19.02.2002 № 17, от 02.07.2003 № 174, от 29.12.2003 № 322).

Постановление вступает в силу с момента провозглашения и обжалованию не подлежит, кроме как на основаниях, в порядке и в сроки, определенные ст.ст. 237 -239 КАС Украины.

Назад в раздел